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绿色发展促追赶 优化环境扩空间

时间:2017-06-20 13:08:18       来源:陕西省统计局    点击量:

——破解陕西生态环境质量不优难题分析研究


2015年初,习近平总书记来陕视察讲话中指出:“陕西生态环境保护,不仅关系自身发展质量和可持续发展,而且关系全国生态环境大格局”。生态环境质量问题看似是环境问题,实际上是经济问题,搞不好会演变成政治问题。破解生态环境质量不优的难题,不仅是经济社会发展的紧要任务,也是百姓福祉的民心工程。本文试图从陕西生态环境基本状况、发展趋势及当前存在的突出问题入手,通过剖析问题原因,对比兄弟省份做法,从而寻找破解陕西生态环境质量不优难题的办法与途径,以期为党政领导决策提供参考。


一、当前陕西生态环境基本状况


党的十八大以来,省委、省政府认真学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设及来陕视察重要讲话精神,全面落实党中央、国务院关于生态文明建设和环境保护的一系列决策部署,坚持用系统思维、法治理念和紧迫意识推进环境保护工作,全省环境质量得到明显改善。但由于历史欠账较多,发展模式受限,一些长期困扰陕西经济社会发展的环境问题依然存在,如水资源短缺、空气质量不佳、生态环境脆弱、环境基础设施不强等,已成为阻碍经济社会发展的绊脚石,亟待破解。


(一)水资源紧缺,资源性缺水和结构性缺水长期并存


陕西水资源总量不足且时空分布不均,资源性缺水和结构性缺水长期存在。2015年,全省水资源总量333.43亿立方米,人均水资源量881.15立方米,仅占全国人均水资源量的43.2%,在全国31个省(市、区)中排第20位,在西部12省中居第10位,仅占青海、广西、新疆的8.8%、17.2%、22.1%。全年全社会总用水量91.16亿立方米,水资源开发利用率为27.3%,面临中高度水资源压力。十二五时期,我省水资源总量和人均占有量均呈逐年下降趋势,总用水量和人均用水量却呈不断上升趋势,水资源压力加大。


分地区看:2015年,陕北水资源总量27.09亿立方米,用水总量10.34亿立方米,水资源开发利用率为38%,濒临严重缺水。近年来陕北发展高耗水的煤基能化产业,水资源的短缺问题进一步凸现。2011至2016年,陕北投产煤化工企业7户,产品主要为甲醇、聚烯烃及煤制油等高耗水产品,这7户企业2016年用水总量近5400万吨,进一步加剧了陕北水资源短缺,缺水已成为制约陕北发展的重要因素。


关中平原作为陕西粮食主产区、制造业集聚区和人口密集区,长期以来对水资源的需求量就较大。2015年,关中地区水资源总量66.1亿立方米,用水总量54.18亿立方米,水资源开发利用率达82%,远超40%的高水资源压力标准,面临严重缺水。由于水资源短缺,关中地区长期地下水超采已引发地面沉降等诸多环境问题。


陕南地区为我省水资源涵养地,肩负着一江清水送北京的重任,2015年,陕南地区水资源拥有量240.24亿立方米,用水总量26.64亿立方米,水资源开发利用率11%,水资源压力较小。


在水资源结构性短缺的同时,水体污染进一步加剧了我省水资源短缺局面。陕西省环保厅公布的《2016年全省环境质量状况公报》显示,全省58条河流120个河流断面中,可用于生活饮用的Ⅰ~Ⅲ类水占54.2%,适用于工业用水、灌溉用水和非接触性景观用水的Ⅳ~Ⅴ类水占33.3%,无使用功能的劣Ⅴ类水占12.5%。


(二)空气质量堪忧,关中地区雾霾严重


全省大部分地区2016年空气质量较2015年均有明显下降,尤其2016年入冬以来,关中地区空气严重污染天气多发,给人民生产和生活带来极大负面影响。根据中国环境监测总站和省环境监测中心站监测结果,2016年,11个市(区)空气质量优良率分别为:西安52.5%,宝鸡65.3%,咸阳46.4%,铜川57.4%,渭南47.3%,杨凌59.0%,延安79.2%,榆林80.9%,汉中73.8%,安康82.2%,商洛84.7%,与2015年相比,7


市区空气优良率下降,渭南、咸阳、西安、铜川降幅均达到或超过16%。2016年11月,关中地区平均优良天数比例为21.7%,西安综合污染指数在全国74个重点城市中排第67位,12月关中地区平均优良天数比仅为18.1%,西安市优良天数比例仅9.7%。


(三)环境基础设施有待完善


2015年我省人均GDP在全国排第14位,部分城市环境基础设施指标在全国的位次低于人均GDP排位,乡镇和农村环境建设指标较全国水平仍存在不小差距。


城市环境方面,2015年全省各设区市和县级市城市用水普及率97.12%,居全国24位。城市污水处理率91.6%,居16位,污水处理厂集中处理率91.5%,居10位。城市人均公园绿地面积12.6平方米,居15位。城市建成区绿化覆盖率40.6%,建成区绿地率34.4%,均居11位。城市生活垃圾无害化处理率98%,居11位。县城环境方面,2015年底全省81个县共有污水处理厂82座,污水处理率84.65%,在全国排第15位;县城生活垃圾无害化处理率91.07%,在全国排第11位。农村环境方面,2015年底全省对生活污水处理的行政村比例仅为4.13%,远低于全国11.4%的平均水平,在全国排第22位;对生活垃圾进行处理的行政村比例仅为47.6%,低于全国14.6个百分点,在全国排第20位;农村卫生厕所普及率55.4%,低于全国23个百分点,在全国排第29位;农村无害化厕所普及率44.7%,低于全国12.8个百分点,在全国排第19位。


(四)土壤污染问题严峻


我省土壤存在土壤酸化、有机质流失、重金属含量超标等污染问题,虽然目前尚无土壤污染状况的全面调查数据,但2000年以来不断有学者对我省特定区域土壤污染问题展开研究,从这些研究的结果中可以窥见,我省土壤污染情况不容乐观。


根据2015年赵佐平对陕西苹果主产区的调查,陕西苹果园纯氮平均施用量是苹果树需氮量的近3倍,果园硝态氮累积严重,土壤酸化。2014年杨阳等人在沣河由南向北的16个采样点测定土壤重金属含量,研究区内土壤中钴、铬、铅超标率分别为100%、75%和25%,主要由于沣河中游城镇、大学园区的建设和中下游地区乡镇企业发展和生态旅游资源的开发。根据2011年刘培等人的研究,石油开采活动使宝塔区油井周围土壤总烃含量升高,污染最严重区域土壤总烃含量是当地土壤背景值的27倍。2015年贾锐鱼等人对西安市公园土壤污染情况进行研究,发现由于汽车尾气、附近老工业区污染累积、人类生活垃圾等因素影响,西安市公园土壤中5种重金属元素含量均高于陕西土壤背景值。


二、当前存在的突出问题


近年来,我省虽在环境治理方面采取了诸多措施,环境质量也得到明显改善,但受自然禀赋、产业结构、体制机制等影响和制约,加之历史欠账过多,一些长期积累的突出环境问题依然未得到彻底解决。


(一)经济结构不优,绿色发展的基础仍不牢固


近年来,陕西依靠国家各项政策扶持和自身资源优势,经济社会取得了快速发展,经济总量迅速跃居全国15位,步入中等发达省份行列。但当前陕西经济发展对资源能源的依赖性较强,加之经济下行压力加大,长期形成的能源资源主导型产业结构很难在短期内得到根本转变。产业结构不合理。受资源禀赋所限,我省产业结构中重工业比重偏高,短期内“一煤独大”的局面难以改变,新兴产业发展步伐仍与发展的需求不相适应。部分区域自然环境承载力不足。我省经济发展水平空间差异较大,经济发展主要集中在关中平原和榆林北部。关中地区以全省26%的土地面积,聚集了全省70%的人口,65%左右的经济总量,人均水资源量仅为全国平均水平的15.4%,单位国土面积的污染物排放强度却高出全国平均水平。陕北地区有着独特的资源禀赋,但生态脆弱,产业结构单一,开发强度较大,一些地区生态系统遭到破坏,面临着环境容量的短缺和生态环境脆弱的双重挑战。城市空间发展布局亟待优化。由于过去缺乏规划或规划执行不力,不少城市工业企业与居民区、商业区、文化区混杂,尤其是大量城中村集中拆迁和各类施工工地开挖中环保管理不善,更加重了城市环境污染,降低了城市的生态环境质量。绿色发展的基础仍不够牢固。当前,一些地方党委政府对绿色发展的认识仍然不足,在坚持环境优先、生态优先的态度上仍不够坚决,没有从生态文明的高度来把握发展与环保的关系,尤其是在当前经济下行压力下,对依靠资源优势加快发展的冲动依然较大,给环境保护政策措施的执行带来冲击。


(二)环境问题集中凸显,环保形势不容乐观


我省生态环境质量改善虽取得了阶段性成果,但与国家的要求和百姓的期待相比仍有不小差距。大气污染治理问题空前艰巨。2016年,我省关中各市空气质量优良天数锐减,西安同比减少79天,咸阳减少88天,渭南较少90天,铜川减少59天,宝鸡减少33天,西安去年冬季在全国74个重点城市空气质量状况月度排名中PM2.5、PM10浓度持续倒数,关中各市连续数日“雾霾锁城”,中小学停课、机动车限行,全民戴口罩,满城灰蒙蒙,严重影响了广大群众的正常生产生活。土壤污染防治形势严峻。由于矿产开发、施用化肥,部分耕地质量呈下降趋势,一些农田遭受污染。同时,农村垃圾收集率、污水处理率不足,农村污染物排放占全省整个污染负荷呈加重趋势。目前,我省有10个县区被纳入国家重金属重点区域,有90家涉重金属企业列为国家重点监管企业。生态保护问题逐步显现。目前,全省有36个县生态环境质量处于一般、较差和差的水平;红碱淖水位下降,水质从Ⅲ类下降至劣Ⅴ类,PH值高达9.8;矿山开采小、散、乱现象依然存在,秦岭地区违规开山采石、违法建筑、旅游设施等占用生态用地,造成植被破坏、水体污染等问题仍未根本解决。


(三)环保隐患不容忽视,后期挑战不断加剧


目前,我省环境安全形势整体稳定,但由于历史欠账与新环境问题相互交织,区域性、结构性环境问题不断涌现。陕北原油输送管线安全隐患尚未根除。近年来,陕北地区频繁发生原油泄漏引发的环境污染,受到各级领导和社会各界的广泛关注,但由于石油开发企业输油管线运行周期过长,陕北地区自然环境恶劣,极易引发集输管线破裂,安全隐患短期内难以完全消除。陕南尾矿风险源尚未排除。目前,陕南地区仅商洛市尾矿库就130座,占全省的38.7%,堆积量6000多万吨,且每年仍以1000万吨的速度递增,不少尾矿地处暴雨、洪水等自然灾害多发区,不仅占用大量土地,且直接危及下游群众生命财产和南水北调中线水源安全。饮用水源安全隐患依然存在。目前,我省部分水源地仍存在个别指标超标现象,有些水源保护区内仍存在违章建筑、排污口以及交通穿越现象;同时,关中的煤化工、石油化工、非法采石,陕南的铅锌、钒等有色金属开采冶炼,陕北的能源开采、加工和运输,都对饮用水构成了直接和潜在的安全风险。固体废物管理和处置仍不够规范。我省危险废物种类涉及36个大类,181个子类,约占《国家危险废物名录》的73.5%。近三年来每年产生危废约100万吨左右,且呈持续增加态势,目前我省危险废物规范化处置水平偏低,尚未形成完整的危险废物处置利用循环产业链条,列入国家规划的集中处置项目大多处于试运行阶段,大量废物只能进行焚烧或填埋,再生利用率低,存在二次污染隐患。同时,城市垃圾基本上采取填埋方式,占用大量土地,一些垃圾填埋场库容已经到限。


(四)环境违法问题时有发生,环保研发能力仍需加强


由于历史欠账和治污成本较高等原因,一些地方环境违法违规行为时有发生。企业污染排放超标问题屡禁不止。一些企业环保意识不强,在履行环保责任上敷衍应付,想方设法逃避监管,环保治理设施运行不正常。同时,随着城镇化建设的推进,一些运输企业和建筑施工单位未采取有效的抑尘减污措施,加之监管不到位,造成运输过程、施工过程扬尘污染严重。环境犯罪行为屡有发生。近年来,我省南郑县、泾阳县先后发生犯罪嫌疑人私自拉运倾倒废机油、酸液等案件,一些单位和个人受经济利益驱使,不按法律规定处置有毒有害物质,对环境造成严重损害。环境基础设施运行管理不够规范。近年来,我省虽新建了一大批环保基础设施,但重建设、轻管理,重主体工程、轻配套设施的现象依然存在,导致一些环保设施不能正常运行,城镇污水处理厂污泥无害化处理率偏低,没有达到国家60%处置率的要求。垃圾收运体系也不够健全,农村垃圾乱堆乱放现象仍较为普遍。治污研发能力尚需加强。随着环境保护工作中一些新问题的出现,如大气中细颗粒物、二氧化硫、臭氧、挥发性有机物,急需我们想办法搞清楚污染来源、关联性和形成机理,以便采取相应措施。


三、生态环境质量不优成因分析


(一)历史上的垦荒活动导致陕西生态环境脆弱


历史上陕西的森林草地因垦荒活动遭到破坏,形成了风力侵蚀为主的陕北长城沿线风沙区,水力侵蚀为主的陕北丘陵沟壑区、渭北高原沟壑区,及重力侵蚀为主的陕南秦巴土石山区。建国后陕西多次出现毁林开荒和乱砍滥伐,森林面积大幅减少。森林具备调节气候、制造氧气、防风固沙、吸附粉尘、清洁空气、涵养水源、保持水土、净化水质等功能,毁林、开荒、采石、开矿等人类活动使森林遭到破坏,地区气候条件变差,旱涝灾害频发,水土流失、土壤贫瘠、植被退化。虽然上世纪90年代以后,我省开始重视恢复生态,但恢复的程度远不及历史上破坏的程度,生态环境仍然十分脆弱。2015年陕西森林面积853.24万公顷,森林覆盖率41.42%,在全国排第10位,由于森林主要分布在乔山、黄龙山、秦岭、巴山、关山五个林区,林区以外其他地区森林覆盖率低于15%,森林分布严重不均,生态涵养作用远远不够。2015年我省沙化土地面积1.41万平方公里,占国土面积的6.46%;水土流失总面积12.18万平方公里,占国土面积的59%。


(二)关中地区地理特征不利于大气污染物扩散


关中地区北边是黄土高坡,南边是秦岭,西边是秦岭和黄土高坡的结合处,东边是潼关和黄河形成的通风口,地形为西窄东宽的河谷盆地。因黄土高原和秦岭阻挡,大气污染物在南北方向的水平扩散受到抑制。受关中西部的宝鸡盛行西北风,关中东部通风口渭南地区盛行偏东风影响,污染物在东西方向的扩散受到抑制,大气污染物在关中的中东部地带堆积,加之陕北沙尘向下游输送,导致西安、铜川、咸阳、渭南多发雾霾天气,空气质量总体劣于位于西部的宝鸡。此外,关中为盆地,寒冷天气无风时冷空气沿斜坡流入盆底,近地空气上热下冷,对流运动受阻,水汽、烟尘、颗粒物悬浮,污染物在逆温层聚集,易造成雾霾天气。


(三)发展模式带来的环境问题逐渐显现


由于长期以煤炭为主的能源消费结构,煤烟型大气污染成为陕西大气污染的主要成因。2015年我省全社会当量值能源消费量12151.73万吨标准煤,煤品占比76.4%,超过全国12.4个百分点。同时,工业内部结构导致的污染源不断加重。2015年,全省82%的二氧化硫,69%的氮氧化物,75%的烟(粉)尘来自工业源。当前,我省单位生产总值大气污染物排放强度远超过全国平均水平。随着我省城镇化进程加快,生活源和农业源产生的水体COD和氨氮问题也不断加剧。2015年,全省77%的化学需氧量,83%的氨氮来自农业源和生活源排放。


(四)生态补偿机制等相关配套政策尚不健全


生态补偿机制是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策,是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。碳排放交易(简称碳交易)是为促进全球温室气体减排,减少全球二氧化碳排放所采用的市场机制。这两者均是贯彻落实科学发展观,推动环境保护工作从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段转变的重要举措。目前,我省相关配套措施尚不健全,无形中放缓了通过市场机制促进资源可持续利用的步伐,也对解决不同地区、不同利益群体之间的环境矛盾形成掣肘。


(五)环境监测和管理能力不足


生态环境保护是一项长期的、综合性的公共事业,要求政府具备系统化的管理能力,形成环境质量监测和生态保护的长效机制。但由于目前部门间职能条块分割,未能围绕环保目标在政策执行层面密切配合,无法形成完备的监测能力,导致一些不法分子有机可乘,为蝇头小利大肆破坏环境,危害生态安全。如2014年秦岭北麓户县、2015年秦岭山脉旬阳县毁林采石、2017年商洛地区秦岭腹地毁林采石事件等。同时,由于各职能部门综合监管机制不健全,在城镇建设用地开发的利益驱动下,部分地区耕地占补平衡政策执行过程中出现“退林还耕”的苗头,甚至发生大面积林地破坏,给生态环境带来不可估量的损失。2017年初陕南山区出现山坡林地复垦现象,给水土流失埋下重大隐患。


(六)公民及企业环保意识不强


由于环保宣传力度的欠缺和公民整体受教育水平、生活方式等限制,部分公民环保意识不强,对人人参与环境保护认识不够,甚至存在抵制环保政策法规等行为,大众环保的道路任重道远;同时,由于环保设备设施建设运营费用较高,环保执法力度尚有欠缺,一些企业在经济利益驱使下以身涉法,对环保设施配置及维护不积极,污染处理设施运行不正常,甚至偷排和伪造排放数据,给环境保护工作造成巨大损失。


四、对策建议


(一)把发展作为破解环保问题的关键,努力推动人与自然和谐相处


当前,我省正处于追赶超越的关键时期,发展仍是解决陕西所有问题的关键。党的十八届五中全会提出绿色发展理念,这对于满足人民群众对良好生态环境新期待、形成人与自然和谐发展现代化建设新格局具有十分重要的意义。我们要清醒认识到,经济增长不等于经济发展,经济发展不单纯是速度的发展,也不代表着全面的发展,更不能以牺牲生态环境为代价。陕西的发展必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。


(二)稳步推进主体功能区建设,提高生态系统自我恢复能力


按照省域主体功能区规划,优化关中、陕北、陕南空间开发格局,发挥主体功能区作为国土开发保护基础制度的作用。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。优化国土空间开发格局,加快构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局;同时,实行分类管理的区域政策和各有侧重的绩效评价,并大力实施大绿大水工程,增强生态环境自我恢复调节功能。


(三)加快经济结构转型步伐,持续促进能源结构转型升级


以环保倒逼经济结构调整和产业转型升级,大力发展循环经济和清洁生产,围绕供给侧结构性改革和“三去一降一补”重点任务,淘汰高污染、高耗能、高环境风险的工艺设备和产品,加快产业结构转型调整和技术升级。同时,创造制度条件,促进经济结构转型,摆脱资源大省的路径依赖,打破经济发展目标和环境保护目标相悖的格局,逐步改变以煤为主的能源消费结构。加快“气化陕西”步伐,实现传统能源与清洁能源并举,能源高效利用。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能,提高清洁能源消费比重。加快能源技术创新,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。


(四)强化重点领域环境治理及风险防控,严把行业环保准入关


以改善环境质量为核心,持续推进节能减排,坚决打好大气、水、土壤污染防治攻坚战。充分运用“减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”组合拳,确保以关中城市群为重点的城市空气质量不断改善。加强农村环境综合整治,努力建设美丽乡村。全面实行河长制,不断推进秦岭生态保护,严格实施汉江丹江流域水质保护行动方案,确保国家南水北调水质安全。持续开展“保发展、治粗放,保安全、治隐患,保生态、治污染”行动和陕南尾矿库、关中采石场、陕北石油管道泄漏等专项整治。全面落实国家土壤污染防治行动计划,加强土壤环境监测和污染防治,切实保障全省土地环境质量总体良好。同时,进一步落实企业主体与政府监管责任,推动环境风险防控由应急管理向全过程管控转变。妥善应对和处置突发环境事件,杜绝重特大环境污染事件发生。以提高环境质量为核心,严把环保准入关,实施严格的行业准入标准,不断改进和加强高危高污染行业监管,实现企业污染可防可控,力争实现低排放或零排放。


(五)加快体制机制创新,努力实现环保管理、技术新突破


加强环保法制化建设,探索“城市规划、土地规划、环境规划”三规合一,推进区域统筹联防联治。创新渭河流域跨省污染治理机制,推动上下游污染共治,协调甘肃省开创省际间上下游河流生态补偿先例。健全环境突发事件预防预警和应急处置体系,加强环境隐患排查整治,全面加强各类放射源的全程监管,强化危险废物规范化管理。完善政绩考核办法,全面实施领导干部自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。加强环境治理技术攻关和产业化进程,探索建立生态环境损害补偿机制及责任终身追究制,努力提升开发建设管控水平。通过技术改造,把有限的资源吃干榨净;通过管理创新,提高已开发资源的使用效率。全面深化环境保护体制机制改革,不断提高环境管理的系统化、科学化、法治化、市场化和信息化水平;总结排污权有偿使用和交易试点经验,改革完善总量控制制度,推动多种污染物协同控制。


(六)加大环保宣传教育力度,努力推动政、企、民共防共治


牢固树立节约优先、保护优先、自然恢复为主,绿水青山就是金山银山的理念,不断加大新闻媒体对环保法律制度和正反面典型案例宣传力度,系统推进环境保护和生态建设,打造政府、企业、社区、公民共同参与环保氛围。让环境保护进企业、进社区、进家庭,提高公众对环境保护的知情权和参与意识,为环境保护工作的有效开展营造良好的外部氛围。


(七)加强能源节约和高效利用,筑牢生态安全屏障



全面节约和高效利用资源,坚持节约优先,大力发展循环经济。强化约束性指标管理,实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。在全社会推动节能行动计划。树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。坚持保护优先、自然恢复为主,实施生态保护和修复工程,保护生物多样性,筑牢生态保护屏障。

责任编辑:梁勇

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